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Até países mais liberais querem reforçar regulação. Na Irlanda, o grupo de aconselhamento do governo propõe arrendamento forçado; nos EUA, Biden anunciou uma “carta dos direitos do inquilino” e estados discutem controlo de rendas. Juristas europeus defendem que habitação entre para a lista dos direitos humanos; Tribunal Europeu constrói jurisprudência nesse sentido.

Foi a 15 de Fevereiro, um dia antes do anúncio pelo governo português do programa Mais Habitação, que na Irlanda foi tornado público um relatório do NESC (National Economic and Social Council/Conselho Económico e Social) sobre arrendamento privado no qual esta organização eleita pelo parlamento, cuja função é aconselhar governo e deputados em matérias de desenvolvimento económico e social, propõe ao executivo que considere a imposição de arrendamento, “à dinamarquesa”, de casas vazias, e aumente os impostos para propriedades nessa situação.

A agravação dos impostos para casas vazias é de resto algo que o governo irlandês (que resulta de uma aliança, em vigor desde 2020, do conservador liberal Fine Gael com o também liberal de centro direita Fianna Fáil, mais Verdes) já tinha decidido fazer, inscrevendo no orçamento para 2023 a Vacant Homes Tax, uma penalização de cerca do triplo do imposto de propriedade – correspondente ao nosso IMI – para casas habitáveis que tenham sido, ao longo do ano, ocupadas durante menos de 30 dias, e que acresce ao imposto habitualmente cobrado. Trata-se de uma penalização semelhante à prevista em Portugal, que raramente tem sido aplicada pelos municípios.

O documento citado advoga também que os proprietários beneficiem de “prémios fiscais” relacionados com a duração do contrato (na Irlanda, a taxa sobre o valor obtido com arrendamento depende do rendimento do senhorio; não há, como em Portugal, uma taxa liberatória, o que significa, segundo o relatório, que a maioria desses proventos são taxados a uma taxa marginal de 52%). Duas medidas incluídas no pacote português, a segunda das quais já está em vigor desde 2019 e é agora reforçada.

Na Irlanda, como em muitos outros países, incluindo Portugal, as rendas têm vindo a subir a um ritmo infernal – de acordo com o relatório, a renda mediana em novos contratos mais que duplicou desde 2012 na área de Dublin e aumentou 87,8 no resto do país – e o controlo de rendas, constituindo em limites aos aumentos de contratos existentes, foi imposto desde 2016, com um limite de 4%, nas “Zonas de Pressão de Arrendamento” (aquelas onde se verifique rápida inflação e contratos com valor elevado); a partir de 2021, a taxa de aumento anual não pode exceder 2%.

Esta limitação inscreve-se na tendência europeia de crescente controlo do mercado de arrendamento. Como o DN noticiou em Janeiro, dos 27 estados da União Europeia (UE) 13 já aplicam mecanismos de controlo de rendas. Quanto a países europeus não-UE, como a Islândia, Noruega, Reino Unido e Suíça, só no caso do primeiro não existem constrangimentos legislativos ou regulamentares à fixação e aumento de rendas.

E, de acordo com um relatório de maio de 2021 da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE) sobre controlo de rendas, no universo de 38 países membros – que inclui a maioria dos estados europeus, mas também os EUA, Austrália. Nova Zelândia, Japão, Turquia e México, entre outros -, mais de metade (23) impunham até essa data regulação no que respeita a aumentos durante a duração do contrato e em mais de um terço (13) existia algum tipo de regulação do valor inicial.

Em vários destes países é até utilizado o conceito de “renda usurária”, ou seja, a noção de que há rendas especulativas, fixadas acima do admissível, tendo em conta as características do locado e/ou o valor de referência do mercado. Na Alemanha, estas rendas são crime previsto no Código Penal, com pena de prisão até três anos ou multa.

Biden avisa senhorios “exploradores”

Regressando à Irlanda, o relatório citado propõe uma avaliação das medidas de controlo de rendas, e lembra que já em 2015 o NESC, num anterior relatório sobre habitação, tinha defendido um modelo de regulação de rendas no qual os aumentos fossem moderados de cada vez que existisse uma tendência de alta no mercado.

Dava como exemplo as normas então em vigor na Alemanha: limites nos aumentos quer das rendas ao longo de um contrato quer em novos contratos – nesse caso com um máximo de 10% acima do valor da renda mediana local.

Também no início do ano, a administração Biden anunciou estar a trabalhar numa carta dos direitos do inquilino (“renter bill of rights”), frisando: “O arrendamento habitacional tem vindo a tornar-se cada vez menos acessível, com alguns senhorios a aproveitar-se das condições de mercado para impor aumentos de renda exorbitantes.

O que pretendemos fazer tem em conta que há senhorios responsáveis – pequenos e grandes, nacionais e regionais – que tratam os arrendatários com justiça, mas também aqueles que exploram as realidades de mercado à custa da estabilidade habitacional e do acesso à habitação.”

A possibilidade de uma regulamentação federal do arrendamento para defender as cerca de 44 milhões de famílias arrendatárias (35% da população) deixou em alerta as associações americanas de senhorios, que têm vindo a combater a pressão em vários estados e cidades para a introdução de controlos nas rendas ou para fortalecer os já existentes.

O argumento dos senhorios é o mesmo em todo o lado: o mercado livre é a solução; controlo de rendas afugenta os investidores e leva a uma diminuição do stock de casas no mercado, aumentando ainda mais os preços.

Uma asserção à qual o investigador Alex Ferrer, do Instituto Luskin de Desigualdade e Democracia da Universidade da Califórnia, respondia em Agosto no diário USA Today: “O controlo de rendas é uma negociação sobre até quanto exactamente é que estamos dispostos a aceitar o desejo de lucro ilimitado dos proprietários”.

Ao mesmo jornal, o também jurista e especialista em direito à habitação Gary Blasi explicava a diferença entre alimentação e habitação quando os preços sobem: “No caso da alimentação pode-se comer menos, mas com o preço da habitação a aumentar sempre, a dada altura está-se a viver na rua. O mercado diz-nos que podemos ter toda a habitação que possamos pagar – mas se não pudermos pagar nenhuma, ficamos sem-abrigo.”

Representantes eleitos e associações de inquilinos defendem o fortalecimento das protecções dos arrendatários, diz ao mesmo jornal o jurista Robert Desir, “porque sabem que, apesar de trabalharem a tempo inteiro, estes estão a ter cada vez mais dificuldade em pagar a renda”.

Em NY, rendas reguladas são 32% mais baratas; senhorios apelam ao Supremo

De resto o controlo, ou regulação de rendas, está longe de ser uma novidade nos EUA, onde há estados e cidades com uma parte dos arrendamentos a ele sujeitos há décadas.

É o caso de Nova York, onde cerca de um milhão de habitações (44% dos arrendamentos) estão sujeitas a esse tipo de regulação, denominada de “estabilização”, arbitrada anualmente por um painel de nove membros escolhidos pelo presidente da Câmara. Trata-se do Rent Guidelines Board, que existe desde 1969 e é composto por dois representantes dos inquilinos, dois dos proprietários e cinco especialistas em habitação e economia.

Esta regulação aplica-se a apartamentos em edifícios com pelo menos seis fracções, construídos antes de 1974, e também a locados mais modernos cujos proprietários beneficiam de descontos nos impostos.

De acordo com um estudo recente citado pelo New York Times, a renda mediana nos locados sujeitas a regulação é de 1.400 dólares (1.299 euros), enquanto no mercado livre é de 1.845 (1.712 euros), o que significa que os inquilinos com renda regulada pagam à volta de 32% a menos.

Em 2023, o painel arbitrou máximos de aumento de 3% para contratos de um ano; nos arrendamentos de dois anos o tecto é de 2,75% no primeiro ano e 3,25% no segundo. Em 2022, tinham sido, respectivamente, de 3,25% e 5% – depois de durante a pandemia os aumentos terem sido muito reduzidos.

No mais populoso estado americano, a Califórnia – quase 40 milhões de habitantes – grande parte dos contratos de arrendamento estão sujeitos a um limite ao aumento anual.

Os senhorios não podem aumentar a renda ou mais do que 10% ou 5% mais a taxa de inflação – aplicando-se a percentagem mais baixa.

Em caso de mudança de inquilino, porém, o senhorio pode estabelecer a renda que quiser. Nas eleições de Novembro de 2024, o estado vai votar para saber se o controlo de renda se deve aplicar a todos os contratos, incluindo os relativos a imóveis construídos após 1995. Será a terceira tentativa: em 2018 e 2020 a proposta foi derrotada.

Mas, malgrado a emergência habitacional que se verifica nos últimos anos, do aumento dos sem-abrigo e de existir um movimento no país que clama por uma maior regulação (uma revolução, na expressão do New York Times) do mercado, a maioria dos estados não avançaram nesse sentido.

O primeiro a fazê-lo foi o pequeno Oregon (4,2 milhões de habitantes): em 2019, fixou em 7% mais a taxa de inflação o limite máximo do aumento anual.

Limites como esse podem no entanto ser insuficientes para impedir que famílias vão para a rua: de acordo com um estudo de 2018, mais de meio milhão dos residentes do condado de Los Angeles gastavam 90% do seu rendimento em habitação.

E a contra-ofensiva dos proprietários está em curso: dois grupos de senhorios apresentaram uma petição no Supremo Tribunal para anular a regulação de rendas nova-iorquina. Se esta, a mais antiga no país, for decretada como inconstitucional, as existentes no resto do país ficarão em perigo.

“Tribunal de Direitos Humanos reconhece que habitação deve ser protegida”

Deste lado do Atlântico, está-se muito longe de poder ver tribunais “federais” a decretar a inadmissibilidade de controlos de renda – antes pelo contrário.

Não havendo (ainda?) a nível da UE regulação sobre habitação e arrendamento – como lembra a professora da Universidade de Bolonha e juíza do Tribunal Europeu de Justiça Lucia Serena Rossi, os tratados são “silenciosos” sobre o direito à habitação -, quer a Carta de Direitos Fundamentais da UE quer a Convenção Europeia de Direitos Humanos e a Carta Europeia de Direitos Sociais (ambas no âmbito do Conselho da Europa, que inclui todos os países europeus à excepção da Bielorrússia, Cazaquistão, do Vaticano e também da Rússia, esta desde Março de 2022, devido à invasão da Ucrânia) incluem garantias atinentes ao direito à habitação.

No caso da Convenção Europeia de Direitos Humanos (CEDH) – cujo respeito pelos estados está submetido à fiscalização vinculativa do Tribunal Europeu dos Direitos Humanos (TEDH) – como sublinha Paulo Pinto de Albuquerque, que representou Portugal neste tribunal de 2011 a 2020, estão em causa direitos civis e políticos e não sociais (para esses existe a Carta Europeia dos Direitos Sociais), mas o TEDH já várias vezes se “aventurou” a formular decisões nas quais reconhece direitos sociais, incluindo o direito à habitação.

“O tribunal reconhece que a habitação deve ser protegida”, diz este professor catedrático da Universidade Católica, em entrevista publicada em maio de 2023 no livro The European and International Contribution to the Right to Housing (A Contribuição Europeia e Internacional para o Direito à Habitação).

“Por exemplo, no artigo 8º da Convenção (“Direito ao respeito pela vida privada e familiar”) o direito à privacidade tem sido interpretado de forma ampla, incluindo o direito a ter a sua habitação protegida de poluição causada por instalações industriais, do ruído, de despejos arbitrários, etc. Isto pode ser considerado uma abordagem bastante avançada do tribunal na defesa da habitação.”

Porém, prossegue Albuquerque “no que respeita a sem-abrigo, àqueles que necessitam de uma casa para viver decentemente, o tribunal ainda não analisou a situação de forma apropriada, baseando-se nos princípios de uma maior justiça social e de melhoria das condições de vida.”

Ainda assim, o TEDH já se debruçou algumas vezes sobre regulação pública de rendas. E ficou claro, afirma Giuseppe Palmisano, ex-presidente do Comité Europeu de Direitos Sociais, no livro citado, que “nem toda a interferência dos estados na relação entre senhorios e inquilinos pode ser vista como contrária à CEDH [no artigo 1º do Protocolo Adicional à Convenção é reconhecido o direito à propriedade]”.

Por exemplo, prossegue Palmisano, “em Mellacher e Outros contra a Áustria [1989], o TEDH considerou que as alterações respeitando à habitação efectuadas pela legislação austríaca, que incluíam uma série de restrições aos direitos dos senhorios nos contratos existentes (as rendas tinham sido sujeitas a controlos estritos e os contratos eram vitalícios), não constituíam, como os requerentes afirmavam, uma expropriação de facto mas meramente a um controlo do uso da propriedade com vista a encontrar uma solução para os problemas de habitação de um número significativo de cidadãos, no interesse da comunidade, sendo a interferência proporcionada nos termos do equilíbrio entre o interesse público prosseguido e os interesses dos proprietários.”

O “justo equilíbrio” entre direito à habitação e direito à propriedade

Também existem decisões do TEDH que dão razão aos senhorios no que respeita ao controlo de rendas – quando considera que o princípio da proporcionalidade foi violado, tendo os estados comprimido demasiado os direitos dos proprietários, fazendo assentar sobre eles um fardo excessivo.

É o caso de alguns congelamentos de rendas, que impossibilitam a obtenção de um rendimento razoável, que permita fazer face às despesas, aos impostos e obter algum lucro.

Numa das decisões do tribunal sobre esta matéria, lê-se: “A interferência no direito à propriedade não deve apenas prosseguir, nos factos como no princípio, um “objectivo legítimo” e “baseado no interesse geral”, mas deve existir sempre uma relação razoável entre os meios empregues e o objectivo a realizar em qualquer medida imposta pelo Estado, incluindo medidas no sentido de controlar o uso da propriedade privada.

Esse requerimento é expresso na noção de um “justo equilíbrio” entre as necessidades de interesse geral da comunidade e as garantias de protecção dos direitos fundamentais dos indivíduos.”

Esse “justo equilíbrio” pode chegar ao ponto, como sucedeu numa decisão de 2013 sobre Espanha, de impor a permanência de “ocupas” numa propriedade privada.

O caso, explica ao DN uma magistrada especialista em matérias de habitação que prefere não ser identificada, ocorreu “na sequência dos despejos de pessoas que deixavam de ter capacidade de pagar as hipotecas. Houve um grupo que ocupou um edifício de uma entidade bancária e os tribunais decretaram o despejo.

O grupo recorreu da decisão através de uma providência cautelar – é possível recorrer através de providência cautelar para o TEDH – e este determinou que o Estado espanhol tinha de suspender o despejo enquanto não fosse providenciado alojamento social para aquelas pessoas.”

Trata-se, frisa a magistrada – que crê ter tido importância para o tribunal haver no grupo de “ocupas” crianças muito pequenas, assim como o facto de a propriedade pertencer a um banco – de uma decisão que de “forma inovadora” protege o direito à habitação como direito fundamental, em detrimento das normas legais respeitantes à propriedade.

E conclui: “A alternativa era ‘ou pomos estas pessoas na rua ou vamos manter uma situação que é ilegal, porque estas pessoas estão a ocupar ilegalmente um imóvel’, mas entre os dois males – a violação da lei ou colocar as pessoas numa situação extrema – o TEDH escolheu a primeira.”

Esta espécie de “activismo judiciário” é tanto mais necessária quando, como frisa Padraic Kenna, director do Centre for Housing Law, Rights and Policy da Universidade de Glaway (Irlanda), desde 2005 que os estados europeus tinham vindo, até à actual emergência habitacional, a efectuar cada vez menos intervenções directas em matéria de habitação.

Embora, escreve Kenna na introdução do livro A Contribuição Europeia e Internacional para o Direito à Habitação, se reconheça que “a estratégia mais eficaz no que se refere aos direitos habitacionais é a que usa todas as ferramentas existentes, incluindo activismo e organização política, a derradeira protecção – embora minimal – muito frequentemente reside nos tribunais.”

“Não há mais espaço para a complacência”

No mesmo livro, Noria Derdek e Marc Uhry propõem que a Lei Internacional de Direitos Humanos seja usada para avaliar, e possivelmente condenar, as políticas de habitação dos países.

Estes dois autores questionam a responsabilidade dos estados na forma como responderam à crescente liberalização do mercado imobiliário e à mercantilização da habitação, e face ao que é geralmente apontado como um dilema entre a saúde económica do mercado e a protecção dos cidadãos-inquilinos, não hesitam: “É essencial priorizar a protecção dos cidadãos e relegar para um nível subordinado as questões da saúde económica do sector imobiliário, que são um meio e não o objectivo. (…) Não há mais espaço para a complacência.”

Nas conclusões da obra, a especialista francesa em Direito Público Carole Nivard, da Universidade de Rouen, frisa que o entendimento unânime dos autores é de que a deterioração das condições da habitação na Europa se deve à inadequação das políticas públicas e à prevalência da mercantilização.

“Só o entendimento do direito à habitação como um direito humano em si e uma reorientação das políticas públicas no sentido de garantir eficazmente esse direito pode melhorar a situação”, escreve Nivard. “Isso implica colocar o direito à habitação no centro das decisões políticas, dando mais poder e legitimidade aos poderes públicos na sua função de regular e supervisionar o mercado, os actores privados e os operadores económicos.

Tal implicaria reconhecer uma “função social” à propriedade privada e às actividades económicas a ela atinentes, refundando o “pacto social” que envolve a habitação.”

Uma mudança de paradigma que a magistrada ouvida pelo DN vê como necessária: “O direito à habitação é instrumental para realização de outros direitos fundamentais.

Porque sem uma habitação condigna as pessoas não conseguem realizar globalmente direitos fundamentais – autodeterminação, livre desenvolvimento da personalidade, constituição de família, saúde.

Se as pessoas viverem na rua ou num pardieiro como conseguimos garantir condições de saúde, educação, de criarem os filhos? Creio que às vezes não se pensa muito bem a importância da habitação.”

DN
Fernanda Câncio
04 Setembro 2023 — 00:23

Ex-Combatente da Guerra do Ultramar, Web-designer,
Investigator, Astronomer and Digital Content Creator


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